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文贯中:现行土地制度已成中国现代转型的桎梏
发布日期:2012-01-20

现行土地制度已成中国现代转型的桎梏

文贯中

上海财经大学高等研究院

美国三一学院经济系

一、引言

(一)现行土地制度和新、老三农问题

    华生在其《中国土地制度研究报告之一》中,讨 论了现行中国土地制度的利弊,洋洋洒洒,十分精彩,其中的许多论述我都十分赞同。但该文的一个结论,却引起我的深思和疑惑。华生认为,现行土地制度解决了 中国在其漫长的历史上一直没能解决的两大难题,即以零地租和土地均分的永佃制,解决了传统社会耕地分配不均和农民税负过重这样的老三农问题的核心。他又认 为,现行土地制度的主要问题是没能解决中国作为现代社会所面临的新三农问题。他的新三农问题,已不是农村,农业和农民这样的老三农问题,而是指农用地的流转和规模经营问,农村土地的非农使问题,和农民离乡进城务问题这新的三农问题。我十分同意华生这个结论的后一半,多年来我呼吁改革现行土地制度的理由很大程度上也基于华生后一半的结论。但对其前一半的结论,我却颇感意外。意外的原因倒不是质疑中国是否基本做到了土地均分和农业税赋的减免,而是不知实现这两个梦想的功劳,应归于现行土地制度,还是应归功于其他原因?

    传统社会实行的是土地私有。这一制度之所以未能解决老三农问题,错其实不在土地私有,而在传统社会(宋朝是例外)重农抑商,因而自绝疏导农村人口的良机,并 自毁工商的繁荣,等于自掘坟墓,自断出路。对历史稍加回顾,就会发现,要保持传统社会而又解决传统社会下的老三农问题,需要两个极为勇敢的假设:一是没有人口增长,不会有过剩人口,因而农业剩余不会随人口的增长而锐减;二是政府能廉洁自律,对农业剩余的征用十分有节制,并会随社会剩余的增减而增减。

    传统社会所以做不到永续,反而革命不断,却又周而复始,原因之一是马尔萨斯早已指出,人口极易增长,而耕地却难以无限扩张,因而人口增长迟早导致地权不均和 农业剩余的减少;其二是,权力没有约束,政府编制和开销有自我膨胀的倾向,因而对税赋的横征暴敛难以节制,而由于工商业的孱弱不振,税赋只能主要来自农业 (宋朝又是例外)。随着农业剩余因人口爆炸而锐减,政府必然竭泽而渔,陷入黄宗羲所积累莫返之害, 也即民 间税赋越改越重的恶性循环。怪不得传统社会虽然如季羡林所赞美的,有令人向往的长幼有序,民风淳朴,天人合一,与世无争的一面,却无以永续。少则几十年, 多则几百年,便有改朝换代的社会动荡,只是周而复始,缺乏实质性的进步, 因为没有足够的农业剩余用于科技发明和社会基础设施的维护和更新。

(二)现行土地制度解决了老三农问题吗?

    那么,现行土地制度在今天的条件下真的解决了中国传统社会所无法解决的老三农的核心问题了吗?华生这一提法十分有趣。但思索多时后,得出的结论却是否定的。先看现 行土地制度的基本规定。在这一制度安排下,所有土地分为农用和非农用,并人为规定,非农用地一律国有,农用地除国营农场外一律归农民集体所有。集体农用土 地又按社区人头平分,并不准自由买卖,不准擅自转为非农用途。农用土地一旦有转为城市和工业等部门的非农用地的需要和价值,一律由国家出面,按农用土地征 收,转为国有,然后才能获准入市,交易其使用权。

    下文将分析,这种土地制度其实构成了对农民在市场交换中的身份和权利的严重歧视,并使对他们本来应该拥有的巨大土地财富的剥夺合法化。当然,和公社制度相比,现行土地制度的优点也是明显的。在解散人民公社,实行土地的所有权归社区集体所有的同时,土地的使用权和收益权按人头租给了农民,农民因此从董辅礽所称的不能占有自己劳动果实的农奴身份,变成了能控制自己劳动果实的佃农,因而他们的生产积极性大为提高。

    可是,这一安排是否反映了农民已经实现了传统社会所无法实现的平均地权的梦想了呢?在解散公社,平分土地的一刻,我们也许可以说这一梦想的确实现了,但这种实现又是转瞬即逝的。这是因为传统社会的问题,即人口会迅速增长,而耕地却无法同步扩张的难题,现行土地制度并无法使之消失。如果没有改革、开放带来工商业的迅猛发展,非农就业机会的迅速扩张,大大纾解中国农村地区的人口压力,则传统社会中在人口的压力下出现的对土地的争夺一样会发生。

    例如,在1980年代和1990年代,很多社区便没有做到永佃制,更没有做到零地租。先看永佃制是如何实现的。农村人口的增长在各户之间是相对不匀的,而每 个村的耕地则是固定的,甚至因工业化而逐渐减损。如果要平均地权,土地就不得不随时按人口在家庭之间的变化而重分,每人的耕地面积虽然平均了,但由于人口 总体增长,人均土地会越来越少,因而无论是就农户来说,还是农民个体来说,也就没有永佃一说。如果为了维持地权的相对稳定,以防止农民因临时观念而对土地 实行掠夺式经营,就必须阻止土地随人口变动而随时调整。则虽有永佃,却无平均地权一说,因为人口相对减少的农户会较人口相对增长的农户拥有越来越多的人均 土地。幸亏有2亿左右的农民工长期外出,不再主要依靠纯农业收入谋生,大大缓解了新增农村人口对社区土地的索求,缓解了人口对土地的压力,才能基本实现永 佃。但这个功劳为何应归功于现行土地制度而不是改革、开放呢?

    再看关于零地租的梦想。在我看来,能够实现零地租,功劳也不在现行土地制度。如果中国没有推行市 场导向的经济改革,对外开放,使现代经济部门迅速崛起,带来工商业的空前繁荣,来自工商业的税收也因此快速增长,则政府照样只能将农业和农民作为税收的主 要征收对象。这也解释了为何时至本世纪初,前总理朱镕基讲到农村的苛捐杂税时,仍用“民怨沸腾”四字形容,并断然废除一切苛捐杂税。零地租即农业税的取 消,则更要等胡温执政之后。那时,现行土地制度已经实行20多年,而农民的负担却越来越重。如果没有最高当局直接干预,黄宗羲当年惊呼的“积累莫返之害”,不是会越演越烈吗?所以,零地租的实现,并非现行土地制度所内生的结果。若将零地租之梦的实现归功于现行土地制度,实在令人难以苟同。由此看,无论是均地权,还是零地租这样被华生称为老三农问题的缓解,都无法归功于现行土地制度。

(三)时空错乱的现行土地制度

    所以,如果没有改革、开放带来工商业的迅猛发展,现行土地制度是断然解决不了老三农问题的。又像华生在其报告中十分正确地指出的,这一制度对新三农问题更是 一筹莫展。所以,这种土地制度竟然还存在于今日的中国,只能用“时空错乱”四字形容。这种土地制度的本质,不是面对未来,而是一种旨在将中国锁定于农本社 会的制度安排。作为一项临时措施,在改革、开放初期,还能为人勉强接受。如果进而将其永久化,则犹如刻舟求剑,必然成为一项巨大的时代错误。因为就是中学 生也知道,中国从1842年鸦片战争之后,已经不可能继续维持传统社会的秩序。只要中国一天没有完成彻底走出农本社会,也就是一天没有完成将绝大部分中国 人口转化为现代城市的市民,将留在农业的人口转化为现代农业企业家这一历史任务,中国就一天谈不上是个现代化国家,也就避免不了被动挨打和挨骂的局面。从 1842年开始,中国经历的无数战争,内乱,革命,挫折,失败,无不是在摸索一条实现现代化和现代性的途径。可是,和主要大国相比,甚至和东亚邻国相比, 中国追求现代之梦的经历特别惨痛,代价特别高昂,时间特别漫长,道路特别曲折,令人深思。

    其实,中国被迫开始向现代社会演进始于鸦片战争,早于东亚其他国家。中国是东亚最早引进洋枪洋炮的国家,轰轰烈烈的洋务运动其实也早于明治维新。但在现代制 度设计和建设方面,中国是如此地蹉跎岁月,虚掷光阴,令人扼腕痛惜。原因何在呢?在于中国的政治理念目标不清,不知究竟是要追求恢复帝国往昔的辉煌,还是 追求彻底走出农本社会,加入世界上实现了现代化和现代性的发达国家之林。由于目标不清,既对往昔的辉煌无限留恋,又对发达国家的富足和强大十分羡慕,于是 弄些虚无缥缈,华而不实的东西自我壮胆,又必然沦为空想。为了收场,最后只得将一些历史垃圾重新抬出,梳妆打扮,以掩人耳目。例如,中国当年反修防修的乌 托邦理想听起来何其高远、纯洁,结果不过是陷全民于一场荒诞无稽而又残酷无比的文革内乱之中的铺垫。现在我们可以看得越来越清楚,文革提倡的所谓干部进五 七干校,亿万城市知识青年上山下乡,全国军民随最高指示而起舞的愿景,无非就是要确立君临一切之下的森严的封建等级秩序,并以庞大的农民作为社会最底层, 以他们的奉献和牺牲,多少追回一点帝国往昔的辉煌和稳定。这种时空错乱,自然成为身在20世纪,却企图退回中世纪的一场倒行逆施的闹剧。

    从世界历史看,凡要彻底走出农本社会,总要面临等级瓦解,秩序崩溃,新观念,新事物层出不穷,社会躁动不安的阶段,一时颇使很多人手足无措,惶惶不安。面对 不可逆料的未来,他们自然无限留恋消逝中的田园风光,为尊卑分明,秩序井然的中世纪农奴社会的消逝而暗自神伤。可是,传统社会低下的生产力和蔽塞而局限的 世界观毕竟无力抗拒充满活力,多彩多姿的现代工商社会的侵蚀和最终的取而代之。所以,我们设计土地制度,一定要有超前的眼光和视野,在市场化,城市化,和 全球化的浩浩荡荡的世界潮流中,如果企图将既解决不了老三农问题,又解决不了新三农问题的现行土地制度永久化,那不就是再次企图将中国挽留于传统的农本社 会吗?

二、土地制度的核心问题

(一)土地所有制

    由最近吸引国人视线的乌坎事件的由起,恶化和冲突的暂时性化解看,要避免社会冲突的不断升级和蔓延,现行土地制度已经到了非改不可的地步。要改革现行土地制 度,先要问什么是土地制度的核心问题呢?答案自然是土地的所有权问题。围绕土地的所有制的安排,无非两种。一种是承认和保护土地公有之外,也允许部分土地 为民间私有。各国(包括美国)土地私有制下其实存在大量的国有土地,但由于允许土地私有,也允许民间拥有的土地自由买卖,这种土地制度便被笼统地称为土地 私有制。其实这种制度的真正科学的名字应该为“允许土地私有的土地制度”,是世界上绝大部分国家实行的土地制度。另一种土地制度只允许土地以国有和集体所 有的形式实行公有,不准任何私人拥有土地。由于这种土地制度不准人民私有土地,不准土地在民间自由买卖,因而这种土地公有制必然是强制性的,即必须借助国 家暴力为后盾才能防止农民从现行的土地集体所有制中自由退出。这种土地制度在本质上也必然是和市场经济体制相冲突的,因为违反了市场经济中一切要素可以自 由流动,并通过自愿交易获得更高价值,一切生产组织的成员可以自由进退的基本原则。

    所以,在中国应该设计一种什么样的土地制度的问题上,实际上是围绕承认还是否认所有权是产权的核心,允许还是剥夺公民个体拥有土地所有权而展开的。这两派的 观点代表了根本不同的改革现行土地制度的方向。如果承认所有权是产权理论的核心,允许以农民为代表的公民有权合法拥有土地所有权,那么为了建设真正的市场 经济,就必然呼吁彻底改革现行土地所有制,使农民个体和集体有退出现行土地集体所有制的自由,和通过买卖土地的自由;如果否认所有权是产权理论的核心,进 而继续歧视农民在市场交易中的平等权利,必然希望维持现行土地制度,以便维持农本社会中城里人的种种特权,保留计划经济时期国家意志高于市场的制度残余, 也就必然会抵制市场经济的内在要求。

(二)为何土地私有制能以不变应万变

    值得注意的是,土地私有制虽然在很多人的笔下,似乎导致地权不均,成为传统社会落后和最终瓦解的原因,似乎为了实现现代化,就要抛弃土地私有,其实是找错了 原因,也没有历史事实的佐证。世界上的发达国家在由传统社会转变为现代社会之后,虽然改了许多制度,土地私有制却都被保留下来,不但没有阻碍它们完成社会 转型,而且这一制度对帮助这些社会完成现代转型发挥很大的作用,因而无论在转型期间,还是转型后,土地私有制都构成它们经济制度的主要组成部分,无论对西 方发达经济还是东亚新加入发达国家行列的经济而言,这都是不争的事实。这说明,尽管有人口不断增长而土地无法不断扩张的问题,土地私有制因而无法解决传统 社会面临的困局,土地私有制却有不可替代的要素配置功能而被保留下来:即唯有当一部分土地被保留在私人手中,出于使自己拥有的要素能不断增值的动机,他们 才会有激励不断探索土地和其他要素的各种组合所能带来的更高的机会成本的可能性,因而使土地配置的效率最高,成为现代经济顺利运转的必要条件。由于这种配 置以自愿交易为基础,因而在土地的流转中,交易双方必然有共赢的结局,因而又能避免社会冲突,社会不公,防堵政府滥权和腐败的温床。

    值得注意的是,土地私有制下平均地权和零地租也是做得到的,甚至可能做得更好。例如,东亚的一些现代市场经济在保存土地私有制的前提下,通过有偿、和平的土 地改革,将地权较为平均地分散到广大农村人口手中,做到了所有的农民在土地财富的拥有量上的起点公平。在农业赋税上,这些经济不但将城市化带来的土地升值 绝大部分留给了农民,而且早就采取补贴农业的政策,因而相比中国近年来的零赋税,他们的农业赋税实际上早已变为负的(即国家财政倒贴)。可见在土地私有 下,只要有现代经济部门的发达和源源不断的非农就业机会,农村人口的大量减少,零地租(乃至负地租)和平均地权也是做得到的。

    在土地私有制下,土地这一要素能够自动通过市场上自愿、等价的交换,不断由使用效率低的人手中转移到使用效率更高、因而能够出价更高的人手中,对促进生产力 大有助益。而且,由于这种转移出于自愿和等价交换,并不依赖特权和身份,所以,在发达国家当年的社会转型期间,土地作为要素在城乡之间的转移是相对和平 的,也没有身份的限制,在部门之间的转移也没有制度性的障碍。这种民间的自发和自愿的所有权的自由转移,十分有助于自发秩序的发育和成长,法治的彰显和普 及,现代城市顺利崛起和壮大。在这种制度下,大量农村人口得以自由进城,打工、定居。同时,在土地私有下,由于一切土地交易的合法性转到以地契,而不是村 长或村党委的公章为凭的法治轨道,没有农民一家一户的地契,土地交易就不被承认,而土地私有的结果,大量的地契分散于民间,这就极大地增加了政治豪门假借 国家暴力大量征用农民土地,与民争利的法律成本和交易成本。当然,土地私有制下,由于可以获得源源不断的物业税,土地财政成为下下策,那里的政府并没有动 力去搞天怒人怨,又违反法治的新圈地运动。

    土地私有制其实并不排斥其他土地所有制,因而在实行土地私有的国家里,存在大量国有的和股份合有的土地。如果合作化乃至集体化真的给每个成员带来利益增量, 有些人因此愿意实行合作化乃至集体化,土地私有制并不会强迫终止这种实验。只要参加者出于自愿,他们愿意将自己的土地财产乃至其他财产合作化乃至集体化, 私有制只会尊重他们对自己财产的处置,而不会有人为的法律障碍。由此可以推断,如果土地合作化甚至集体化真能较单干给农民带来更多收入的话,合作化和集体 化其实都不用政府强迫命令,早已蔚然成风。甚至,如果有人要将自己的土地国有,实行自己的土地国有化的梦想化,此人只需将自己的财产赠送给国家便可,不会 触犯任何法律。倒是在现行土地制度下,农民无法实验其他的各种土地所有制形式,甚至连新的合作化或集体化的形式都不可能。因为农民无法携带土地退出目前的 土地集体所有制,按照自己的意愿和一些志同道合的人另组新的集体。这说明,目前的土地所有制实际上已经阻塞了新的产权组合和新的生产组织实验的可能性,阻 断了制度自身演进的任何空间(除非以非法的方式,例如从土地集体所有制的后门进来的小产权房和宅基地,需要另文论述),犹如走入了制度进化的歧路和绝路。

(三)由地心说和日心说之争想起

    围绕承认还是否认所有权是产权的核心,允许还是剥夺公民拥有土地所有权而展开的争论,使人很容易想起地心说和日心说之争。古希腊学者托勒密在公元2世纪曾系统提出宇宙是以地球为中心的地心说。他的理论采用复杂的所谓本轮、均轮体系,用到大量的几何知识,对当时人类观察到的一些基本天文现象颇能作出自圆其说的解释,也符合人们的直觉,因而一度被视作有数学严密论证的理论而被广泛接受。然而,本来只是一家之言的地心说,因为正好符合“上帝创造了人,人是宇宙中心”这一基督教信条,为当时君临一切的教会力量所推崇,成为大家不敢触动的最高真理,维持了一千多年的权威。可是,随着对天文现象的观察的加深和加广,人们发现托勒密体系漏洞百出,后人不得不勉为其难地频频增补,强辩,使托勒密本已十分复杂的“本轮、均轮”体系变得无以复加地深奥、繁复,而对现实的解释力和指导力却越来越低,越来越显得强词夺理。

    可是,由于被教会的信条禁锢了头脑,人们对托勒密的核心假设迟迟不敢触动,因而离真理和真相越来越远。这种自欺欺人的局面一直要到16世纪以后才逐渐打破。哥 白尼、伽利略、开普勒先后意识到,其实只要承认不是太阳和其他行星在绕地球而动、而是地球和其他行星在绕太阳作圆周运动,本来在托勒密体系中许多复杂而难 以描述的星球运动都立即变得简单明了。然而构筑日心说体系需要超人的勇气和自由的想象力,更需对真理的无限热爱,因为公开宣扬日心说必然往往遭受教会的残 酷镇压和迫害。

可 是,日心说毕竟简单明了,接近事物本来面目,有着巨大的说服力。面对新的天文现象,本来地心说需要强词夺理,故弄玄虚才能勉强搪塞过去的场合,现在日心说 三言两语便能解释清楚。随着越来越多的人忽然开朗,猛然醒悟,地心说遭到人们的抛弃,被颠倒了的世界终于被重新颠倒过来。

(四)允许土地私有是市场导向的土地制度的核心

   由此想到,现行土地制度及 其背后的理论其实也像地心说一样,漏洞百出,无法应对现实需要,所以每年都要出台有关土地,包括房市问题的新条例,新法规,新政策,企图弥补已有制度的漏 洞。然而,新旧条例,法规,政策互相矛盾,纠缠不清,形成一个越来越庞大、越来越复杂、却又因为解决不了问题,因而威信扫地,得不到尊重的政策,法规,条 例体系。历届总理也都一再重申,农民的合法财产权利任何人都无权剥夺。在最近召开的中央农村工作会议上,温家宝总理再次表示,“要更加重视维护农民在土 地、财产、就业、社会保障和公共服务等方面的权益,更加重视扩大村民自治范围。”可是,中国政府记录在案的每年“大规模群体性事件”从1990年代初的8,700起上升到近年来的每年90,000起。据《中国经济时报》2011年的报道所引述的调查数据称,“大约65%的类似事件是由土地争议引发。”可见只要农民的财产权没有解决,无论是越来越多的条例也好,政策也好,越来越严峻的总理讲话也好,农民在土地问题上的处境似乎每况越下。可以预言,只要继续否认产权束中最重要的产权是所有权,否认以农民为代表的公民个体有权合法拥有对土地的所有权,目前的土地乱局只会越演越烈。

    如果产权中最主要的权利不是所有权,那么当年有必要搞土地革命吗?如果拥有土地的所有权并不重要,只要有使用权(相当于租佃权)就足够了,当年农民不是已经 拥有租佃权了吗? 那么“打土豪,分田地”的土地战争的正当性又何在呢?如果说当年为了获得农民的拥护,强调土地所有权的极端重要性,剥夺的是土地较多的 地主的土地,那么今天对农民说土地所有权并不重要,剥夺的却是农民的土地所有权,这种明显的过河拆桥和劫贫济富的行为,作为现代政治灵魂的诚信和公正又在 哪里呢?

    否认所有权是最重要的产权的人,还必须说明,当年搞农村集体化的时候,为何不满足于允许农民有携带土地退出集体的自由,而一定要将农民私人所有的土地以集体 化的名义全部公有化,而且进去了就不得出来呢?当年对城市的工商界改造时,又为什么要将工商业者的生产资料全部国有化呢?如果所有权不重要,这些集体化和 国有化措施不是完全多余的吗?

    认为土地所有权不重要的人,还必须说明,为什么各地政府现在又要不惜一切代价将本来属于农民集体所有的, 已经实现公有化的土地,仅仅因被列为城市建设用地,便要将这些土地的所有权统统征收过来,垄断起来,一律收为国有呢?不是土地所有权不重要吗?为何土地的所有权对农民就不重要,对国家就那么重要呢?不是反过来证明土地所有权其实极端重要吗?

    认为土地所有权不重要的人,还必须说明,一些国家明明已经从经济合作和国际贸易中获得巨大的利益,例如南韩和日本之间,然而涉及到一些无人小岛的领土主权问题时,必定互不相让,不惜兵刃相见。如果土地所有权不重要,既然双方已经发展到经济上高度依赖的地步,为何不能搁置主权争议,接受合作开发,共同分享经济成果,而要动刀动枪,不惜流血死人呢?

    这些历史的,国内的和国际的例子都表明,土地的所有权至关重要。我实在不能理解,为什么一些以产权理论的权威自称的专家出来说,所有权并不重要,只要给农民 以土地的经营权,承包权,流转权和收益权便够了。不知这样的理论他们自己是不是相信?反正我是不信。对农民宣扬这种理论,难道是因为农民低人一等,都是傻 瓜,所以只配集体共享土地的所有权,不配自主拥有对土地的所有权?

三、现行土地制度已成中国前进的制度障碍

(一)为何唯独农民不能拥有自己的生产资料?

    土地制度的本质是对所有权的制度性安排问题,因为土地的其他产权都是从土地所有权派生出来的。计划经济必然会设计出土地公有制的制度安排,以便于国家用行政 命令的手段配置资源。现在中国基于计划经济下所发生的种种惨痛的历史教训,决定顺应市场化,城市化和全球化的历史潮流,所以设计的土地制度必须顺应市场化,城市化和全球化的需要。

    市场化的本质就是承认公民有权拥有包括土地在内的所有生产要素的所有权,承认他们拥有利用自己的生产资料合法牟利的权利,在自愿、等价的前提下交换自己拥有 的生产资料和产品的权利。如果否认这一点去设计土地制度,不管名义多么崇高,名称多么漂亮,实质上是企图用适合计划经济的土地制度去解决市场经济下面临的 三农问题,必定是刻舟求剑,缘木求鱼,漏洞百出,就像用地心说理论指导天象的研究,必定错误百出一样,白白延误中国进入全面小康乃至现代社会的时机。

    特别是当所有其他阶层都可以拥有生产资料的所有权的时候,例如工人作为个体拥有对自己的劳动体能的所有权,知识分子个体拥有对自己的人力资本的所有权,民营 企业家个体拥有对自己的工厂设备和金融资本的所有权,所有这些所有权得到了宪法的承认和保护,为何唯有农民就不可以拥有作为农业生产最主要的生产资料的土 地的所有权呢?这不是公开对农民这一社会阶层的制度性歧视吗?

(二)为何社会主义初级阶段理论对农民阶级就不适用?

    当年农村的集体化和工商改造,用今天社会主义初级阶段理论来分析,都犯了操之过急的错误,结果生产关系超越了生产力,反而阻碍了生产力的进步,造成经济效率 的下降。所以,现在要退回到社会主义的初级阶段,要尊重生产关系必须符合生产力的规律。于是,即使在生产力最发达的城市地区,不但通过修改宪法和相关法 律,允许民营企业家合法拥有对生产资料的所有权和对金融资本的所有权而且50万 家已经实现国有和国营的工厂,都退回到私有化。那么请问,在生产力最落后的农村地区,一定要实行土地的公有制的理论根据是什么呢?难道农村落后的生产力倒 应该配以土地公有这样的超越发展阶段的所谓先进生产关系吗?为什么对城市居民讲一种社会主义初级阶段理论,对农民则讲另一种社会主义初级阶段理论呢?这是 特别优待城市居民呢,还是对农民的公然歧视呢?

(三)公然允许身份歧视和财富剥夺的土地制度违背社会正义

    上文提到,现 行土地制度规定,所有土地分为农用和非农用,并人为规定,非农用地一律国有,农用地除国营农场外一律归农民集体所有。集体农用土地又按社区人头平分,并不 准自由买卖,不准擅自转为非农用途。农用土地一旦有转为城市和工业等部门的非农用地的需要和价值,一律由国家出面,按农用土地征收,转为国有后,才能获准 交易土地的使用权。由这些规定,立即可以看出,这种土地制度是建立在身份歧视之上的。

    首先, 上述这种土地所有权不是基于法治原则,而是基于农用还是非农用而决定是否应该国有。在实行土地私有的法治社会,政府对土地的用途管制决是广泛存在 的,但不等于政府可以据此剥夺农民的土地所有权,除非为了有明确定义的公共利益需要。对于土地由农用转为商用,土地的所有权归属是通过土地市场上公开的自 由买卖决定,政府无权干预,更不可能随便征收。然而,在中国,一切农地转为城市用地时,无论是否为了公共利益,一律由政府收为国有。所以,城市化成为最大 的国有化过程,而且被国有化的对象既不是资本家,也不是开发商,而是社会底层的农民,成为世界上的咄咄怪事。

    第二,即使农用土地已经集体化,因而属于公有化的一部分,但是这似乎很高尚的集体所有制和国有制一比,其社会地位却显得莫名其妙地卑微。证据是,集体所有的 土地,集体无权处置,不能自由进入土地市场,自由交易。只能等着政府来低价收购,转为国有土地。土地的增值部分绝大部分归政府所有。在集体土地上由农民盖 成的所有楼盘,不管如何价廉物美,如何为民众欢迎,一律被称为不合法的小产权房,随时可以被政府拆迁。购买这类楼盘的人,自冒风险,得不到法律的任何保护。

    第三,土地集体所有不但受到制度性歧视,而且本身又歧视其中的成员。证据是,农民没有从这种土地所有制中退出的自由和权利,除非放弃自己的土地。无论这种集体是好是坏,其成员只能永远呆在其中,而无法退出,自组新的集体。

    很明显,这是一种强制性的集体所有,土地作为要素既难以在集体成员间,各个集体间,等价交换,自由流动,又难以在城乡间等价交换和自由流动。土地的配置必然 如计划经济时代一样,由行政部门直接配置。这样做,不但效率差,而且由于政府处处可以介入,上下其手,与民争利,因而所谓的土地市场成为腐败的肥沃土壤。 现行土地制度的种种规定显然和市场经济要求的要素所有者在法律上一律平等,不应身份不同,即所有制的不同而有不同的权利,面对不同的定价。

四、 结束语

    中国正在急剧地市场化,城市化和全球化。经过了计划经济的匮乏,城市青年被迫上山下乡的倒行逆施,和闭关锁国的愚昧无知之后,绝大部分国人对市场化,城市化 和全球化的历史潮流十分认同,因为顺应这股历史潮流已使中国的国力大大提升,人民的生活较计划经济时代也大有改善。可是,现行土地制度的本质和市场经济的 内在要求格格不入,在土地国有和集体所有的名义下,对土地的配置却是计划经济的一套。

    这种由计划经济的残余而来的土地制度基于等级制度和身份歧视。证据是,这种土地制度甚至对自己一手缔造的集体所有的土地也实行公然的法律歧视,公开否认农民 集体所有的土地有权获得和国有土地同地同市同价的平等权利。公有制之间的弱肉强食,自相残杀,令人震惊,也充分昭示人们,这样一种土地制度是无法促进基于 自愿和等价交换之上的自发的市场秩序的萌发,法治的彰显,公民社会的成熟。这种土地制度实行的,依然是计划经济下所广泛采用的特权加身份歧视,以及通过用 行政手段强制性配置资源的一套。土地在各个部门之间以及在城乡之间的配置,完全依赖于行政手段和长官意志,而不是市场交易。各地所谓的土地市场,其实是被 政府一手垄断,通过低进高出,成为榨取土地级差地租,剥夺农民土地财富的平台,离开真正有民间参与的土地市场的距离何止十万八千里。

    这样一种无视中国经济的市场化趋势的计划经济的制度残余,必然和市场化,城市化和全球化的历史潮流发生正面冲突。如果将土地制度看做生产关系的话,那么现行 土地制度对市场化,城市化和全球化带来的蓬勃发展的生产力已经构成严重的障碍,成为加剧城乡二元结构,农村居民相对贫困化,城市化走上歧路,社会不稳定因 素日益增加的主要制度根源。证据之一,便是维稳费用竟然已经高出军费。每天每日发生的形形色色和土地制度直接、间接有关的怪事,乱象,围绕土地的所有权发 生的越演越烈的社会冲突,以及频频出台的各种关于土地问题的法律,政策和条例被越来越多的民众所漠视、践踏,成为维稳费用不断升高的根源之一。由乌坎事件 看出,我们不应再对现行土地制度的严重弊病自欺欺人,熟视无睹。

    从以上讨论知道,现行土地制度既不能解决老的三农问题,又成为解决新三农问题的制度障碍。所以,这种土地制度作为一种乌托邦空想,已经不足留恋。在其美丽堂皇的外衣之下,其社会-经 济的实质性效果无非是否认要素所有者在市场中的平等交换的权利,在永佃的名义下将农民定格在农本社会之中,以维系中世纪式的等级社会,保证不同身份具有不 同的政治权利和经济权利,不但一代一代复制出贫困的农民作为可供榨取的廉价劳动力,而且将本来属于农民的巨大土地财富源源不断地转移给城市精英阶层,使他 们得以重温帝国往昔的辉煌梦想。

    但是,这一梦想不但是残酷的,在今日也是无法实现的。继续将农民束缚于土地之上,继续阻止土地要素在城乡之间按照价格信号自由流动,只会延缓中国的现代化和 城市化进程,阻止非农就业机会的创造,减缓农村人口大规模迁徙和进城定居,加剧城乡收入差距的拉大。这样的土地制度必定导致经济结构继续严重扭曲,制造业 一枝独秀,服务业难以发展,内需难以提升,人民币因外汇顺差继续飙升而面临过度升值的可能,并且由于土地无法自由入市,完全由政府一手垄断,造成土地供需 失衡,房价居高不下,房市泡沫继续无法化解,城市的中下阶层和希望进城定居的广大农民无力解决住房困难。这种局面是难以为继的。

    为了尽快走出这种困局,按照市场的内在要求,彻底改革现行土地制度正当其时。

 

    本文发表于2012年1月18日《东方早报》“再改革”专题,发表时略有修订。

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